Государственно-частное партнерство (ГЧП) или партнерские отношения: закон, проект и развитие

Неотъемлемым условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и структур государственной влас­ти. Характер этих отношений проявляется в институте государственно-частного парт­нерства (public-private partnership) (ГЧП). Ак­тивное становление идеологии партнерства бизнеса и государства, законодательства и собственно проектов в этой сфере началось еще с первой половины 90-х годов ХХ в., к концу которого в мире уже насчитывалось более 3 тыс. официально зарегистрирован­ных действующих проектов государственно-частного партнерства. По данным Going Global The world of public private partnerships, лидерами по развитию таких партнерств в мире считаются Великобритания, Австралия и скандинавские страны. В условиях глобального финансового кризиса, суще­ственно обострившего ситуацию на между­народных рынках, во многих странах мира в интересах решения социально-экономичес­ких проблем деятельность в рамках государ­ственно-частного партнерства заметно акти­визировалась.

Государственно-частное партнерство позволяет решать многие стоящие перед государством экономические проблемы, в первую очередь поиска альтернативных бюджетным источникам инвестиционных ресурсов и повышения эффективности уп­равления. Мировой опыт накопил ряд тех­нологий ГЧП, позволяющих соединить ин­тересы бизнеса и власти при предоставле­нии общественных услуг. Он свидетельству­ет о многообразии организационных структур поддержки и развития этих отношений, многообразии юридических форм, экономических механизмов стимулирова­ния. За рубежом механизмы ГЧП исполь­зуются в разных сферах. Это жилищно-ком­мунальный комплекс, энергетика, транспор­тная инфраструктура, бизнес-инфраструк­тура, инновационная сфера, образование, здравоохранение, социально-благотвори­тельная сфера (гуманитарная) и др. В на­стоящее время сфера партнерских отноше­ний распространяется на решение задач развития предпринимательства, активиза­ции инновационной деятельности, органи­зации кластеров товаропроизводителей.

Теоретические основы ГЧП разработа­ны в трудах таких зарубежных (в том числе из стран СНГ) авторов, как Н. Купер, К. Клиффтон, Дж. Гамильтон, А. Смит, Джи-энг Фенг, Р. Абади, A. Говкрофт, В.Г. Вар-навский, Л.С. Плакиткина, С.О. Бочков, В.Н. Носкова, Б. П. Симонов, Г. П. Курапов, Д. Занога, М.А. Дерябина, О. Апатенко и др. В Республике Беларусь вопросы методоло­гии отношений государственно-частного партнерства исследуют И.В. Новикова, П.Г. Никитенко, С.В. Ланевский, В.М. Красовский, правовые аспекты партнерских от­ношений — О. Темницкая и др. Вместе с тем институциональные механизмы государ­ственно-частного партнерства в инноваци­онной сфере с учетом специфики иннова­ционного цикла и особенностей белорусской модели экономического развития не доста­точно разработаны в их исследованиях.

С учетом актуальности и недостаточ­ной степени разработанности механизмов государственно-частного партнерства в ин­новационной сфере целью настоящей ста­тьи является обоснование теоретико-мето­дологических основ и механизмов государ­ственно-частного партнерства в инноваци­онном развитии экономики Беларуси. Достижение этой цели предполагает реше­ние следующих задач:

• изучить положительный зарубеж­ный опыт государственно-частного партнер­ства в инновационной сфере;
• провести анализ инновационной активности и механизмов финансирования инноваций в Республике Беларусь;
• разработать теоретико-методологи­ческие основы государственно-частного партнерства в инновационной сфере;
• предложить направления формиро­вания государственно-частного партнерства в инновационном развитии экономики Рес­публики Беларусь.

Исследование зарубежного опыта по­казало, что ведущие международные союзы и организации с конца 90-х годов активно используют механизмы ГЧП в целях акти­визации инновационной деятельности в странах-участницах. Во многих странах ОЭСР на проекты государственно-частного партнерства выделяется все возрастающая доля государственных бюджетов на науку и технологии. В Нидерландах существуют че­тыре основные программы государственно-частного партнерства, бюджет которых со­ставляет около 11% всего бюджета прави­тельства по науке и технологиям. Исландс­кий исследовательский совет реализует четыре программы партнерства, доля кото­рых составляет около 18% финансирования исследований и разработок. Фонды для ав­стралийских центров совместных исследо­ваний (CRC) выросли с 3% финансирова­ния исследований и разработок ОЭСР в 1996 г. до 8% в 2002 г.

В странах Европейского союза пробле­мами содействия, финансирования и мо­ниторинга государственно-частного парт­нерства занимается ряд генеральных дирек­ций под эгидой Комиссии ЕС. Широко практикуется содействие в финансирова­нии проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Так, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инст­румента — так называемые глобальные ссу­ды, выдаваемые через уполномоченные бан­ки на цели регионального и инфраструк­турного развития и поддержки малого и среднего бизнеса, и структурированные программы финансирования, предназначен­ные для поддержки конкретных инвести­ционных проектов. Поддержкой проектов государственно-частного партнерства зани­маются также структуры Европейского бан­ка реконструкции и развития (ЕБРР) и европейская группа Всемирного банка (в том числе известная Международная фи­нансовая корпорация (IFC), специализиру­ющаяся на поддержке частных инициатив).

Европейский союз в рамках програм­мы Framework Program of the EU for Research, Technologyand Development финансирует крупные научные проекты (прикладные ис­следования и разработки) межотраслевой направленности по 10 приоритетным направ­лениям с участием как минимум 3 своих стран, а также партнеров из стран вне ЕС. Кроме того, он поддерживает фундаменталь­ные и рисковые исследования, мобильность и развитие карьеры индивидуальных иссле­дователей, научную инфраструктуру, финан­сирует исследования в интересах малых и средних предприятий ЕС на условиях со-финансирования.

В качестве инструментов поддержки научных исследований и разработок ис­пользуются следующие: льготы бизнесу на НИОКР, вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации (гран ты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности, програм­мы государственной поддержки «старт-апов» технологических компаний.

Из стран постсоветского пространства механизмы государственно-частного парт­нерства активно использует в своей инно­вационно-инвестиционной политике Рос­сия. Здесь в инновационно активных регионах страны создавались при долевом уча­стии федеральных, региональных, собствен­ных средств (университетов, научных орга­низаций, частных компаний), а также за­рубежных следующие объекты инноваци­онной инфраструктуры:

• инновационно-технологические цен­тры (ИТЦ). В результате в 24 регионах стра­ны было создано более 50 инновационно технологических центров, в которых про­водились кластерные исследования, ориен­тированные на рынок. Одной из самых ши­рокомасштабных программ государственно-частного партнерства в инновациях явля­ется внебюджетная межведомственная инновационная программа «Биотехнологии для медицины и сельского хозяйства»;
• российские венчурные фонды с го­сударственным участием в структуре спе­циально образованного Венчурного инно­вационного фонда (ВИФ) — Фонд фондов.
• С целью доведения результатов науч­ной деятельности до рынка в 2003 г. в Рос­сии была запущена крупномасштабная про­грамма развития стратегического сотрудни­чества исследовательских и промышленных организаций различных форм собственно­сти по реализации важнейших инноваци­онных проектов государственного значения.
• Положителен российский опыт взаи­модействия государства с частным бизне­сом, крупными финансовыми учреждения­ми и промышленными предприятиями раз­личных форм собственности в процессе формирования и, особенно, реализации этих инновационных проектов государ­ственно-частного партнерства. В частности, совместно созданы:
• Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, реализующий программы «СТАРТ», в том числе «СТАРТ-ЛОМО», «СТАРТ-СИСТЕМА ВЕНЧУР», «СТАРТ-ИНТЕЛ», а также программу «ТЕМП»;
• Венчурный Инвестиционный Фонд — некоммерческая организация с государ­ственным участием;
• центры трансфера технологий, об­разованные при поддержке федеральных ор­ганов исполнительной власти в ряде реги­онов при научных и образовательных орга­низациях;
• важнейшие инновационные проек­ты государственного значения, позволяю­щие отработать модель взаимодействия го­сударства, научной организации и промыш­ленного предприятия по созданию «прорыв­ной» технологии;
• технопарки и т. п.

Опыт развитых стран мира свидетель­ствует о том, что партнерские отношения государства и частного бизнеса всегда нахо­дились в поле особого внимания властей. Проблемы улучшения управления государ­ственной собственностью и привлечения частных капиталов к реализации обществен­ных интересов и государственных инициа­тив требовали регулярной концептуальной проработки. Партнерские отношения не раз­вивались стихийно, они были вписаны в общие процессы децентрализации экономи­ческой власти, передачи ряда полномочий с центрального на местный уровень.

В развитых странах государственное регулирование партнерских отношений с бизнесом организовано по крупным межот­раслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В качестве та­ких комплексов выступают: топливно-энер­гетический (электроэнергетика, газо- и неф­тепроводы), транспортный (железные и ав­томобильные дороги, морские и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснаб­жение, жилищно-коммунальное хозяйство). При этом не создаются специальные агент­ские структуры по регулированию партнер­ских отношений. Специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министер­ствами и ведомствами или создаваемыми ими структурами. В странах Европейского союза отдельные аспекты государственно-частного партнерства находятся в поле зре­ния министерств экономики, финансов, ин­фраструктурных министерств, министерств регионального развития, обороны, внутрен­них дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами занимаются мини­стерства экономики, финансов, обороны, в Канаде — министерство финансов, в Авст­ралии — министерство провинций.

Интересными, с точки зрения изуче­ния механизма государственного регулиро­вания экономики, являются слияние субъектов государственной и частной эко­номической политики и возникновение в результате этого новых регулирующих структур. В частности, организуются коми­теты, советы по поддержанию или разви­тию отдельных отраслей из представителей министерства экономики и отраслевых союзов предпринимателей. Аналогичные со­веты создаются для осуществления государ­ственных региональных программ. Основ­ная часть таких органов формально осуще­ствляет консультативную деятельность, но в действительности решающим образом воздействует на государственную экономи­ческую политику. К таким органам отно­сятся различные советы экспертов при пра­вительстве, министерствах экономики, фи­нансов, социального обеспечения, отдель­ных их управлениях, центральном банке, правлениях государственных железных до­рог, почт и телеграфа и др.

Другая группа государственно-частных органов хозяйственного регулирования — это советы по сферам деятельности, например научно-технический, военно-промышлен­ный, по региональной политике, внутрен­ним водным путям сообщений, профессио­нальному образованию. В отличие от отрас­левых советов в них входят, наряду с со­трудниками правительственных органов и экспертами, представители самых разных отраслей, банков, фондов, объединений ин­женеров, профсоюзов, общественных движе­ний. Их рекомендации касаются принци­пиальной ориентации государственной эко­номической политики, направлений расхо­дования средств из бюджета и различных фондов.

Анализ опыта развитых стран в обла­сти реализации проектов государственно-частного партнерства позволяет выделить следующие направления регулирующей дея­тельности государства непосредственно в отношениях с частными участниками партнерств:

• организация и осуществление посто­янного контроля и надзора за исполнени­ем участниками партнерских соглашений всех своих обязательств, а также контроля за своевременным устранением допущен­ных нарушений условий договоров;
• выработка предложений по коррек­тировке условий договоров, в частности тарифов и цен на производимые товары и услуги;
• прием и рассмотрение жалоб и пред­ложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдель­ных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий согла­шений;
• прием и рассмотрение претензий пользователей товаров и услуг, производи­мых партнерством;
• принятие мер по восстановлению нарушенных прав участников партнерств и пользователей.

Таким образом, изучив зарубежный опыт государственно-частного партнерства в инновационной сфере, можно сделать выводы о:

1. наличии разнообразных форм и ме­ханизмов партнерства бизнеса и государ­ства в инновационной сфере;
2. прямой зависимости многообразия форм партнерства от степени экономичес­кого развития страны;
3. регулирующей роли государства в партнерских отношениях;
4. прямой зависимости уровня инно­вационного развития от наличия партнер­ских отношений бизнеса и государства.

Анализ инновационной активности и механизмов финансирования инноваций в Республике Беларусь

В Беларуси в 2010 г. число организа­ций, осуществляющих инновационную де­ятельность, составило 408, или 17,7% от общего количества организаций промыш­ленности, связи и деятельности, связанной с вычислительной техникой, в России — 7,7%. В США средний показатель инновационной активности — около 30%, по странам ЕС его доля колеб­лется от 25% до 80%.

Структура инновационной деятельно­сти организаций Республики Беларусь, сло­жившаяся в 2010 г., свидетельствует о том, что основной ее вид — технологические инновации (доля организаций, осуществ­ляющих технологические инновации, 85,5%). Другие виды составили соответ­ственно: организационные инновации -19,1%, маркетинговые инновации — 21,8%. Из предприятий, выделяющих средства на технологические инновации, 74,7% организаций осуществляют продук­товые инновации, 47,8 — процессные, 22,5% — одновременно продуктовые и процесс­ные инновации. Тем не менее уровень внедряемых технологий оказыва­ется не высоким. Среди технологий, вне­дренных в производство в Беларуси за пос­ледние 5 лет, к современным можно отнес­ти только 6-8%. Тех, которым нет анало­гов в мире, лишь 2-3%, а вот статус «традиционных» имеют 80%. В Беларуси в 2010 г. всего 18 организаций приобрело 37 новых технологий и 3 высо­кие технологии, было передано 12 новых и 17 высоких технологий.

Важнейшим показателем, отражающим восприимчивость реального сектора эконо­мики к инновационным изменениям, яв­ляется доля новой продукции в общем объеме производства. Объем отгруженной инновационной продукции (работ, услуг) в Беларуси в 2010 г. составил 18 609 492 млн. руб. Доля отгруженной инновацион­ной продукции (работ, услуг) и оказанных услуг инновационного характера в Белару­си в 2010 г. составила 14,5%. Доля новой продукции для мирового рынка со­ставила всего 0,8%. Для сравне­ния, среди государств-членов ЕС самая высокая склонность к инновациям в 2008 г. зарегистрирована в Германии (79,9%), Люк­сембурге (64,7%) — они были единственными государствами-членами, где больше чем 60% всех предприятий являются ин­новационными. Самая низкая инновацион­ная активность зарегистрирована в Латвии (24,3%), Польше (27,9%) и Венгрии (28,9%) — единственные государства-члены, где доля инновационных предприятий была ниже 30%.

В Беларуси оснащенность научным оборудованием в расчете на одного иссле­дователя в десятки раз меньше, чем в раз­витых странах мира. Материально-техни­ческая база научных организаций изноше­на. Более 60% приборов имеют возраст свы­ше 15 лет, в то время как их моральное устаревание наступает после 3-5 лет эксп­луатации. Доля накопленной амортизации активной части производственных средств достигла 85% при среднегодовом коэффи­циенте обновления всего 5%.

Анализ затрат по видам инновацион­ной деятельности в Беларуси показал, что наибольшую долю средств предприятия тратят на технологические инновации -99,3%, затраты на организационные инно­вации составляют 0,2, а на маркетинговые инновации — 0,5% от общих затрат на ин­новации.

Структура затрат на технологические инновации следующая: исследования и раз­работки — 21,3%, приобретение машин и оборудования — 65,1, покупка компьютер­ных программ и баз данных — 1,9, произ­водственное проектирование — 9,2%. В то же время на приобретение новых и высо­ких технологий затрачивается небольшая доля средств — 0,4% от общих затрат на технологические инновации.

Статистика свидетельствует о том, что наибольшую долю в структуре источников финансирования инноваций занимают привлеченные средства (52,6%), которые включают кредиты и займы (36,7%), а так­же средства иностранных инвесторов, включая иностранные кредиты и займы (15,9%) (рис. 2). Это объясняется недостат­ком собственных средств, неразвитостью институтов венчурного финансирования, несовершенством механизмов стимулиро­вания инновационной активности и ины­ми причинами. Среди основных экономи­ческих факторов, сдерживающих развитие инновационной деятельности, руководите­ли белорусских предприятий выделяют следующие:

• недостаток собственных денежных средств (872 ответа), что препятствует осу­ществлению инновационной деятельности на постоянной основе;
• высокая стоимость нововведений (468);
• недостаток поддержки со стороны государства (243).

Из производственных факторов назы­вается низкий инновационный потенциал организации (340).

Как значительные факторы руководите­ли отметили недостаток собственных денеж­ных средств (618) и недостаток финансовой поддержки со стороны государства (602). Среди незначительных факторов указан не­достаток возможностей для кооперирования с другими организациями (736).

Существующие сегодня в Беларуси источники финансирования инноваций (практически на любой стадии их возник­новения и развития) не отличаются разно­образием, немногочисленны и скудны. Ос­новным источником финансирования ин­новаций в промышленности были и оста­ются собственные средства предприятий, и это потому, что других источников мало или их сложно получить. Таким образом, анализ показал, что средств на инновации в Беларуси не хватает, что актуализирует применение механизмов государственно-частного партнерства как дополнительного источника финансирования инноваций.